:罗湖棚改经验为城市更新探路

  • 来源:南方日报    2018-08-07 09:13

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  罗湖家园网讯:再等3年,蔡先生与木棉岭、布心和玉龙片区原有的8000多户当事人就能回迁原址——过去,这里曾经是“二线插花地”,随着深圳市首个大型棚户区改造项目和典范项目的顺利实施,一次性解决了困扰当地多年的重大安全隐患,同时还将在原地建成一片配套齐全、环境优美的现代示范社区。

深圳罗湖“二线插花地”棚改现场

  实际上,在广东乃至全国的棚户区改造工作中,深圳罗湖上述项目都称得上是一个教科书式的样本。为了让罗湖的经验得到更快复制和推广,从而进一步推进全省棚户区改造、城市更新和违法建设治理工作,今年5月18日,广东省住房和城乡建设厅专门在当地举办了一场珠三角地区棚户区改造(城市更新)暨违法建设治理工作现场会,组织与会人员实地观摩调研罗湖“二线插花地”棚户区改造玉龙、木棉岭、布心三大片区。

  一年多前,这里到处还是密集的握手楼、吊脚楼,如今已全部化为一片平地,正等待着蝶变重生。今昔场景的强烈对比,令与会人员深感震撼。占地面积62万平方米、共有1347栋房屋、居住人口9.3万人的隐患重灾区,如何在短短一年多时间里,就取得了协商签约、人员分流、房屋拆除的决定性成果?

原住居民看着原来的“二线插花地”即将建成一片配套齐全、环境优美的现代示范社区,满脸洋溢着笑容

  罗湖棚改直指民生痛点

  “二线插花地”是由于历史原因,在深圳原特区管理线和行政区划未完全重合的区域,形成的管理上的“真空地带”。一些当事人利用行政管理上的“真空”,在此大肆抢建,最终形成了玉龙、木棉岭、布心三大违法建筑集聚区,即罗湖“二线插花地”棚户区。

  据深圳市罗湖区有关部门介绍,在拆迁改造前,这片“二线插花地”棚户区既是深圳的地质灾害“多发区”,也是安全隐患的“高危区”,更是旧城改造的“难点区”。作为深圳原特区内唯一的“广东省斜坡类地质灾害高易发区”,历史上曾多次发生山体滑坡、垮塌、边坡开裂,给群众的生命财产安全造成了无法挽回的巨大损失。由于区内建筑高度密集,各种架空管线乱拉乱挂,地下管网等基础设施严重缺乏。一旦发生滑坡垮塌或消防事故,将形成“多米诺骨牌”效应和“火烧连营”,后果不堪设想。经专业技术机构检测评估,三个片区消防安全隐患高危等级高达100%。

  为了解除民众的公共安全担忧,此前深圳市区两级政府曾花费数亿元资金进行综合整治,但安全隐患始终难以彻底消除。“二线插花地”改造也曾多次摆上政府议事日程,后来都因为缺乏适用有效的推进方式而受阻停滞。2010年以来,还多次征求知名市场主体城市更新意愿,均因拆迁难度太大、实施无利可图而作罢。

  在深圳市住建局有关负责人看来,罗湖棚改的特殊性和复杂性首先体现在改造体量巨大,人员结构错综复杂。其次是权属关系复杂,利益矛盾互相纠缠。最后是以违法建筑为主,难以直接适用现行法规政策。

  正因为上述三重因素,这片地区成为当地棚改工作最“难啃的骨头”,不仅现行相关法规政策难以直接适用,国内其他地方的棚改经验也无法参照运用,甚至被业内专家称为“中国棚改第一难”。

  在老百姓的关注和省委、省政府的牵挂之下,从2016年1月深圳市委、市政府高度重视,毅然决定以罗湖、龙岗两区作为实施主体,通过“棚户区改造”方式对“二线插花地”三大片区进行整体拆除重建以来,这个“中国棚改第一难”项目得以破冰前行,并一路快速推进实现了开工建设。

昔日密集的握手楼、吊脚楼,如今已化为一片平地,正等待着蝶变重生

  “六字诀”横啃棚改硬骨头

  6月28日,采访车顺着绵延数百米的斜坡缓缓前行,在庞大的山体面前,在蔡先生脑里已经存在了二十多年的密密麻麻的危楼,已经被眼前的钩机和推土机平整成一片空地。

  据了解,罗湖“二线插花地”棚改是深圳市首个政府主导的大型棚户区改造项目。2016年12月20日,该项目即启动全面签约,仅经历了短短一年时间,便在2017年12月28日实现了全面开工建设。

  截至目前,棚改8264户当事人已签约,居住人员93036人全部搬离,3236名师生全部安置,1133家擅改经营性门店全部关停。据相关部门统计,拆除房屋1336栋,占比99.18%,仅剩11栋未拆除(3栋用作办公用房,3栋待机械拆除,5栋正在走行政征收程序流程)。值得一提的是,棚户区地质灾害治理全部开工,第一、二期共10个地块土石方和基坑支护工程正在施工建设。

  棚改项目的顺利实施,一次性解决重大安全隐患、补齐民生领域短板、建成现代示范社区,一次性消减成片违法建筑存量、释放成片土地产业空间,将产生良好的经济社会效益。根据深圳市有关部门的测算,该棚改项目共拆除了违法建筑约140万平方米,治理了占地62.4万平方米的公共安全隐患,保障了9.3万人的生命财产安全,不仅释放了17.7万平方米新型产业用地,同时将建成99万平方米回迁安置房及33万平方米保障性住房和人才住房、17.53万平方米公共服务配套设施。棚改彻底消除原特区内唯一的“广东省斜坡类地质灾害高易发区”及消防安全隐患高危区域。

  罗湖“二线插花地”棚改,创设了既符合法律要求,又符合市情、民情的棚改模式,为全市乃至全省、全国棚户区改造提供了重要经验,引起了广东省住房和城乡建设厅和全国媒体的高度关注。罗湖区委书记贺海涛在介绍当地棚改经验做法时表示,面对这“第一难”,深圳市委、市政府通过“强区放权”改革,激发基层的积极性与创造性;罗湖棚改按照“谋、控、谈、签、拆、法”六字诀坚定推进,以硬作风,下硬功夫,完成硬任务。

  在“谋”方面,创立了“政府主导+国企服务+三房建设”的棚改模式。政府主导保证了项目的公信力和执行力,并成立市、区、现场、片区四级棚改指挥架构有效推进;由国企作为棚改项目的承接服务商,提供专业服务;项目重建后除回迁安置房外,全部是人才住房和保障性住房,保证了项目的公益性。实行“两阶段三方向一目标可回转”的推进方式,第一阶段为民事协商签约,第二阶段转入“行政征收+行政处罚”,同步实施“可回转”签约,在最大程度上保障当事人可拥有权益,尽量避免激化矛盾,实现“法理情”的高度统一。

  在“控”方面,加强建筑物管控,锁定当事人房屋信息,打消“抢建博赔”欲望,确保违法建筑“零增量”。在棚改启动初期,就对三个片区建筑物和当事人进行逐一登记并编码,锁定棚户区建筑物数量、面积等相关信息,杜绝地下非法交易。迅速接管片区内物业管理公司,对建筑物进行全方位全天候巡查,坚决防止抢建加建。建立了房屋权属信息确认和异议处理机制。

  在“谈”方面,维护当事人应有权益,科学制定补偿政策。面对“二线插花地”普遍存在一栋房屋涉及数十户当事人的现状,确立以“户”为单位的棚改路径。“下保居住,上管暴富”,设置历史遗留违法建筑面积补偿封顶线,建立梯度地价罚款补交机制,违建面积越多,补交的地价和罚款越多。

  此外,在“签”方面,推出了按期搬迁奖、整体搬迁奖、购房资格奖、先交房先选房等多元激励,大大激发了当事人“早签约、早改造、早受益”的积极性;以前置协议、暂测面积等创新,有效破解了签约初期的瓶颈问题;开发“棚改云”系统,实现“云”管理,提升办事及沟通效率并确保信息安全。“拆”,就是拆除工作与签约交房同步推进,依法强制拆除执法工作全周期标准化。“法”,则是组建了100多人的政府法务人员及律师团队,对棚改政策制定、操作规程等系列环节进行全程把关,防控实体及程序法律风险;依法应对行政复议和行政诉讼,对终审结案房屋进行依法强制拆除。

  贺海涛表示,下一步,罗湖将继续优质高效推进棚改工作,努力树立棚改标杆,打造现代化人居环境示范社区和宜居家园。

  全力推进棚改、城市更新和违建治理

  罗湖棚改,实为当前深圳和全省棚户区改造成功实践的一个典范和缩影。

  今年5月在深圳举行的珠三角地区棚户区改造(城市更新)暨违法建设治理工作现场会就指出,棚户区改造和违法建设治理是解决住房和城乡建设领域不平衡不充分问题的必然要求,是保持城市持续发展、解决公共资源配置不当问题的客观规律,是实现高质量发展的必要途径。棚户区改造和城市更新工作要围绕有利于经济高质量持续发展、城市安全运行、城市治理体系和治理能力现代化、城市总体格局完善、城市空间品质提升,不断提升城市治理水平,切实改善城市人居环境。

  “罗湖‘二线插花地’棚户区存在严重安全隐患,配套极度缺乏,正是发展不平衡不充分的典型。”省住房和城乡建设厅厅长张少康表示,这三大棚改片区,不仅在环境品质上与深圳现代化国际化都市的定位不匹配,而且连基本的安全底线都守不住,唯有改造才能破解这一难题。他指出,罗湖棚改形成了可借鉴、可复制、可推广的经验,不仅对深圳作出了贡献,也在全省起到了示范带动作用,值得全省推广,主要经验做法是领导高度重视、政策科学合理、机制完善高效、作风扎实细致。“实施棚户区改造也是城市发展客观规律的必然要求,一方面解决珠三角城市普遍存在的土地资源不足问题,为城市高质量发展谋取新的空间,另一方面是解决公共资源配置不当的问题,给城市规划一次重新修正的机会。”张少康说。

  深圳陆域面积不到2000平方公里,为破解土地资源紧缺问题,坚决向存量要增量、向更新要发展。2016年以来,深圳通过开展棚户区改造、城市更新、违法建设治理等“拓展空间、保障发展”十大专项行动,实现开工棚改项目21个,建设拆迁安置房、人才住房和保障性住房1.9万套,拆除消化违法建筑3785万平方米,释放建设用地25平方公里,有力保障了城市建设的发展。

  广东省住房和城乡建设厅透露,自2015年大力实施棚户区改造以来,我省累计实施棚户区改造超过23万套。2018年,国家下达我省棚户区改造目标任务为新开工安置住房25897套,截至6月底,全省新开工棚改安置住房22991套,占比为88.8%,进度为历年最快。自2016年8月全省统一开展城市建成区违法建设专项治理行动以来,截至今年5月,全省共治理违法建设7827万平方米,其中拆除违法建设5329万平方米。

  当前,省住房和城乡建设厅正在大力推进将城市更新、棚户区改造和违法建设治理工作结合起来,从系统性、综合性的高度和角度,研究交流工作方法,拓展工作思路,研究提高集成整合、协同推进的工作方法。张少康认为,棚户区改造、违法建设治理等都属于城市更新范畴,用城市更新统领各项工作,有望取得1+1>2的综合成效。

  正因如此,该厅要求全省各地要强化战略引领,把棚户区改造、违法建设治理整合到城市更新的大战略中;要突出前瞻布局,紧密结合城市发展和人民群众需要科学确定城市更新的节奏和重点,因地制宜、分类施策;要坚持整体谋划,用系统化思维、多样化措施、多部门协作推进整体工作开展。要保持违法建设治理的高压态势,巩固和扩大治理成果,坚决完成任务。各市要选取至少一个较大规模项目,作为今后三年城市更新的启动项目。

  ■对话

  省住房和城乡建设厅厅长张少康:

  城市更新要对标先进,出新招创实效

  问:如何认识推进棚户区改造和违法建设治理的重要意义?

  张少康:要提高站位,充分认识到改造棚户区、治理违法建设既是解决住房城乡建设领域不平衡不充分问题的必然要求,也是决胜全面建成小康社会的必备前提。珠三角作为全国的重要经济增长极,在40余年的高速发展中创造了举世瞩目的建设成就,也伴生了违法建设量大面广、早期建设的低质量住宅急需更新改造等问题,到今天,已经严重影响到人民群众生活质量的提升。我们一定要将思想认识进一步统一到中央的决定部署上来,增加广大人民群众的幸福感、获得感,满足他们对美好生活向往的高度认识和重视这项工作,以为人民群众提供更舒适的居住条件、更优美的环境为己任,强化担当,积极作为,让发展成果为更多群众分享。棚户区改造和违法建设治理既要算经济账,更要算社会账、综合账。棚户区、违法建设长期存在不但容易滋生社会问题,更是巨大的安全隐患,是我省全面建成小康社会的瓶颈和短板。从投入看,改造棚户区、治理违法建设,需要一定的启动资金,同时要做复杂细致的群众工作,确实难度不小。但是综合衡量,城市更新对于扩内需、惠民生、保稳定都具有重要意义,是一项投入不小、效果很大、影响长远的工程。因此,我们要用对城市未来负责的胸襟、对广大人民群众负责的情怀和为决胜全面建成小康社会助力的责任感,攻坚克难,奋勇向前,做出成效。

  问:为什么说大力推进城市更新是实现实现高质量发展的必要途径?

  张少康:城市更新是我省城市发展再上新台阶的重要工作。高质量的城乡建设水平是高质量发展的重要内容,广东尤其是珠三角发展到今天,以往靠土地资源大规模投入的发展模式早已难以为继,必须走集约高效发展道路,在增量上做减法、提质上做加法,改造、改建建设品质低下的老旧小区、社区、厂区和村庄,完善配套设施和公共服务,培育注入新的功能,将既有低效率用地盘活成为城市新亮点和新增长点。省委、省政府要求我们对标国内外最优、最好、最先进,这其中必然包括城市建设水平、人居环境质量等方面内容。建设粤港澳大湾区,建设世界级城市群,最基础的平台和载体就在于各地的城市建设水平,没有高质量的建设,就无法承载世界级的功能,也不可能吸引到顶尖的人才和产业。所以,推动城市更新,根本上是为城市发展争取先机。

  问:今年国家启动了新的三年棚改攻坚计划,广东下一步如何将棚户区改造作为重要民生工程切实做好?

  张少康:新的三年国家对广东提出的硬指标、硬任务,我们各地要集中力量、切实采取有力措施确保不折不扣完成落实。尤其要按照省委、省政府的要求,突出战略性、前瞻性和系统性,改进工作方法,提高工作质量和效率。我的理解是,在强化战略引领方面,要把棚户区改造、违法建设治理整合到城市更新这个大战略中,把城市更新提升到推动城市经济社会发展的战略高度。在突出前瞻布局方面,尽量避免和杜绝一边拆除旧建筑,一边同时建造新的废品。要紧密结合城市发展和人民群众需要科学确定城市更新的节奏和重点。对于城市发展急需、问题矛盾突出的地块,要加快改造,并且要按照省委、省政府的要求,对标国内外最优、最好、最先进,安排、布局、设计、建设,增强新建设的生命力。对于问题暂时尚不非常突出的片区,可采取微改造的方式,完善配套设施,改善人居环境,焕发新的生命力。同时要用好、用足政策支持。在坚持系统谋划方面,要在政府的统一牵头、总体谋划下,有关部门紧密协作,系统推进,才能确保效果。一是要切实建立起政府牵头,部门联动的工作机制;二是要坚持两端发力,查处与治理并重;三是要坚持依法行政,做好群众工作。

  ■专家观点

  棚户区改造和城市更新是相互独立的政策体系。前者一般为政府主导的模式在推进,而后者是市场化。深圳是全国最早提出城市更新的城市,以前这项工作由于过度市场化,只有拆迁补偿签约率达到100%后才能正式实施,造成许多项目推进缓慢,屡爆“天价补偿”的现象。为了改进这一短板,深圳在全国率先提出把市场化的协商和政府征收的行政手段结合起来,即在棚改过程中,采用先协商后强征的办法,只对少数拒不拆迁的启动政府征收程序。这一做法既符合相关法律法规和政策文件,又能够较好地协调公共利益和私人权益的矛盾冲突,在全省乃至全国都值得推广。

  ——深圳市住房研究会会长陈蔼贫

  来源:南方日报 记者 冯善书 林龙阳 李杰伦 编辑 周清雅

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